ORDEN JURÍDICO
CONCEPTO
DEL ORDEN JURÍDICO
El Orden Jurídico es un conjunto de normas jurídicas
que rigen en un Estado. Pero no se trata
de una
simple suma sino que es un sistema coherente de
normas; esto quiere decir que posee un orden propio que las
estructura y organiza. Como veremos más adelante, cada
Orden Jurídico se rige por principios lógicos que permiten solucionar los
problemas que pueden plantearse en la aplicación de las normas a cada caso
concreto.
Las normas que integran un Orden Jurídico están
subordinadas a una norma fundamental que es la Constitución. La
norma fundamental del Orden Jurídico uruguayo es la Constitución de la República Oriental
del Uruguay.
LAS
NORMAS DEL ORDEN JURÍDICO URUGUAYO
Como todos los Órdenes Jurídicos, el uruguayo se compone
de normas de distinta jerarquía, es decir, algunas tienen más fuerza que otras,
valen más que otras. Siguiendo pues este orden, analizaremos las distintas
categorías partiendo de la de mayor valor.
Acto
constituyente. La
Constitución de la República.
Como
ya lo hemos dicho, la
Constitución es la norma fundamental en nuestro Orden
Jurídico y, por lo tanto, es la de mayor jerarquía, la que tiene más fuerza.
¿Qué
quiere decir que una norma tiene mayor jerarquía o más fuerza?
Esto
significa que una norma de mayor jerarquía o fuerza no puede ser modificada,
derogada o declarada inaplicable por otra de jerarquía menor.
Una
norma no puede contradecir a otra que tenga mayor jerarquía que ella. En
cambio, una norma de mayor fuerza o jerarquía puede modificar, hacer
inaplicable o anular, dejar sin efecto, a una norma de menor fuerza o
jerarquía.
La
creación de una norma es un acto jurídico. Por acto jurídico se entiende
un acontecimiento voluntario que produce efectos jurídicos. El contrato, el
matrimonio, el testamento, el delito, son acontecimientos que se producen por
la voluntad del ser humano y originan efectos jurídicos, es decir, modifican la
situación de las personas respecto del Derecho. Un acto jurídico es también la creación
de una norma, puesto que se trata de un acto voluntario; las normas jurídicas
son producto de la voluntad humana.
Un hecho
jurídico, en cambio, es un acontecimiento que produce efectos jurídicos,
pero no es producto de la voluntad humana, es un acontecimiento involuntario.
Son hechos jurídicos el nacimiento de una persona, el cumplimiento de la
mayoría de edad, la muerte, etcétera.
A la Constitución se la
denomina también acto constituyente. La Constitución o acto
constituyente es la norma que establece los grandes principios del Estado.
Ellos deben ser respetados por las demás normas que integran el Orden Jurídico.
En el capítulo I vimos como la
Constitución de la República Oriental
del Uruguay establece en sus primeras Secciones los caracteres del Estado
uruguayo, es decir, su ideología y sus valores. Y también los derechos
fundamentales de los individuos, es decir, los derechos humanos y sus
garantías, que estudiaremos al desarrollar el capítulo V.
Esta
es la que se denomina parte dogmática de la Constitución. Ella
elige determinados valores y principios y los establece como obligatorios para la
población del Estado y para las demás normas jurídicas, todas inferiores, de
menor jerarquía o fuerza que la Constitución.
Luego,
en lo que se llama parte orgánica, la Constitución
determina cuáles son los órganos del Estado, qué funciones cumple cada uno de ellos,
cómo se integran y de qué manera se relacionan entre sí.
La
parte orgánica de una Constitución debe coincidir con la parte dogmática, es
decir, debe ser coherente con los valores y principios establecidos en ella.
Sería absurdo, por ejemplo, que después de definir al Estado como una
República, estableciera que el Poder Ejecutivo fuera ejercido por un Rey,
integrante de determinada dinastía o familia y el cargo tuviera carácter
hereditario. En cambio, eso es lo que dispone una Constitución que,
previamente, ha adoptado a la monarquía como carácter del Estado y forma de
Gobierno.
Una
Constitución puede ser codificada o no codificada. Es codificada cuando,
como la nuestra, conforma un sólo cuerpo, se concentra en un único documento.
No lo es, en cambio, cuando los preceptos jurídicos integrados con contenidos
constitucionales se encuentran dispersos en varios cuerpos formales, en varios
textos. Es el caso de Gran Bretaña y también el de nuestro país antes de 1830.
En efecto, a partir de la
Declaración de la Independencia en 1825 se dictaron varias normas
con contenido constitucional que no integraban un solo cuerpo normativo.
También
puede ser una Constitución rígida o flexible. Esta clasificación tiene
que ver con las formalida- des exigidas para la reforma constitucional; la
distinción reposa sobre la base del mayor o menor grado de dificultad para la
reforma constitucional y supone la distinción entre el Poder Constituyente y el
Poder
Legislativo.
Una
Constitución es flexible, entonces, cuando su reforma puede efectuarse mediante
el mismo procedi-miento que el establecido para la sanción y promulgación de
las leyes. En este caso, el acto constituyente se diferencia del acto
legislativo en virtud de su contenido, pero no por la forma; tiene distinto
sentido, finalidad, pero el mismo procedimiento formal.
Una
Constitución es rígida, en cambio, cuando su modificación total o parcial
requiere formalidades específicas, distintas de las exigidas para la reforma o
derogación de los actos legislativos. Un ejemplo de Constitución flexible es la Constitución inglesa.
La mayoría de las Constituciones, en la actualidad, son rígidas.
Nuestra
Constitución es, indudablemente, un ejemplo de esta segunda categoría. El
carácter rígido de nuestra norma fundamental, como vimos, está dado por su
procedimiento de reforma, el cual se encuentra determinado por el artículo 331.
Esta disposición exige, en todos los casos, la realización de un plebiscito que
confirme la reforma. Esto es, si bien existe más de una alternativa para poner
en marcha el proceso de reforma de la Constitución, éste siempre debe terminar en una
consulta popular (plebiscito), en la cual los electores se expresen a favor o
en contra de la propuesta de modificación.
Actos
legislativos. Leyes nacionales y decretos de las
Juntas
Departamentales.
En el
segundo escalón del Orden Jurídico uruguayo se encuentran los actos
legislativos, que son las leyes sancionadas por el Poder Legislativo Nacional y
los decretos de las Juntas Departamentales.
Estas
dos clases de normas tienen menor jerarquía o fuerza que la Constitución y por lo
tanto, no pueden contradecirla, no pueden establecer disposiciones que las
violenten. Entre ellas, en cambio, tienen la misma jerarquía pero distinta
competencia.
Las
leyes nacionales, entre las cuales se encuentran los Códigos , tienen vigencia
en todo el territorio del Estado uruguayo y su contenido es muy variable.
Los
Códigos no son sino leyes que ordenan y sistematizan en una sola norma las
disposiciones oncernien-
tes a
una rama del Derecho.
A lo
largo de la historia y en los diversos países, quienes tienen a su cargo la
tarea de elaborar las leyes dictan, sobre cada temática, las disposiciones que
las circunstancias van reclamando. Con los años, la acumulación de leyes sobre
un mismo tema crea confusión y puede llegar a perderse la certeza acerca de qué
leyes se han dictado y cuáles de ellas se encuentran total o parcialmente en
vigencia. De ahí que resulte más que útil, necesario,
Las leyes reglamentan los derechos
fundamentales (humanos) establecidos en la Constitución, regulan
el régimen de la familia, determinan los delitos y las penas, la forma de
transmisión de los bienes, etcétera.
Las
sanciona el Poder Legislativo Nacional con la participación del Poder Ejecutivo
y, eventualmente, de la ciudadanía (cuerpo electoral), en el caso de la
iniciativa popular, que estudiaremos más adelante.
Los
decretos de las Juntas Departamentales son también actos legislativos, pero
tienen vigencia sólo dentro de los límites de cada uno de los diecinueve
Departamentos en los cuales se divide el territorio del Estado uruguayo.
Regulan
contenidos diferentes a los de las leyes nacionales, es decir, problemas del
ámbito municipal. Todo lo referente al urbanismo, el ancho de las calles y
avenidas, el alumbrado público, la higiene urbana y la suburbana de cada
Departamento, el transporte interno, las obras de saneamiento,
etcétera.
Actos
reglamentarios. Decretos del Poder Ejecutivo Nacional
y
de las Intendencias.
Los
actos reglamentarios son las normas de carácter general de los órganos ejecutivos
del Estado. Por esa razón se las denomina normas de ejecución. Están en el
tercer escalón del Orden Jurídico. Tienen menos
jerarquía
que los actos legislativos y solamente pueden establecer disposiciones que
sirvan para reglamen-tarlos y ejecutarlos, pero nunca para modificarlos o
dejarlos sin efecto.
Por
ejemplo, la Constitución
(acto constituyente) dice que los trabajadores tienen, entre otros, el derecho
al descanso. Cumpliendo con esta norma, la ley (acto legislativo) establece que
todos los trabajadores, públicos y privados, tendrán, como mínimo, veinte días
de licencia anual. Un decreto del Poder Ejecutivo dispone que esos veinte días
son hábiles. Pudo disponer que fueran corridos, pero no que fueran veintiuno o
diecinueve.
Un
decreto de la
Junta Departamental (acto legislativo) dispone una multa de
mil a diez mil pesos para ciertas infracciones de tránsito que se cometan
dentro del respectivo Departamento. Un decreto de la Intendencia puede
establecer, en forma general, cómo se cobrarán las multas y a través de cuáles procedi-mientos,
pero no puede disminuir el mínimo a quinientos pesos ni aumentar el máximo a
once mil.
Además
del Poder Ejecutivo Nacional y las Intendencias Departamentales, tienen
facultades reglamenta-rias otros órganos del Estado como los Entes Autónomos y
los Servicios Descentralizados.
Actos
subjetivos o concretos. Las sentencias y los actos
administrativos
subjetivos.
En el
cuarto peldaño de la escala del Orden Jurídico se encuentran las normas
concretas, individualizadas o subjetivas. Estas normas tienen una característica
muy especial que las diferencia de las demás. Mientras la Constitución, los
actos legislativos y los reglamentos son normas abstractas que establecen
reglas generales de conducta, los actos o normas de carácter concreto o
individualizado resuelven ituacio-
nes
subjetivas, concernientes a un caso particular determinado, siempre dentro de
los parámetros fijados
por
las normas generales, que deben respetar y cumplir.
La
sentencia: Es la resolución emitida por un Tribunal o un Juez cuando se
produce un conflicto y hay que resolverlo aplicando las normas generales.
Tomando
el ejemplo anterior, la ley (acto legislativo) dispone una regla general:
“todos los trabajadores tendrán una licencia anual de veinte días”.
El
decreto del Poder Ejecutivo Nacional (acto reglamentario) establece que esos
veinte días serán hábiles. Esta es otra norma general que no puede modificar la
ley sino sólo reglamentarla, por ser la ley de mayor jerarquía o fuerza. Pero
ante un real o presunto incumplimiento de la ley o del reglamento por parte del
patrón, el trabajador Juan Pérez reclama y el Juez pronunciará una sentencia
que dirá: “Luis González deberá otorgar (o no deberá otorgar) a Juan Pérez una
licencia anual de veinte días hábiles”.
Esta
resolución judicial, esta sentencia, tiene que ser pronunciada de acuerdo con
el reglamento, con la ley y con la Constitución de la República.
El
acto administrativo concreto: Es una resolución de carácter unilateral, emitida
por un órgano de la
Administración Pública que resuelve un caso concreto, una
situación puntual y determinada. No se trata, como en el caso de la sentencia,
de resolver un conflicto o contienda entre dos partes, sino de aplicar la norma
general al caso concreto en forma unilateral por parte de los órganos del
Estado. El órgano administrativo por excelencia es el Poder Ejecutivo, también
denominado Poder Central, pero todos
los
órganos del Estado pueden emitir actos administrativos concretos o
resoluciones, dentro de su compe-tencia. Estos actos no deben ser arbitrarios.
Por
el contrario tienen que establecerse de acuerdo con lo dispuesto por las normas
generales.
Veamos
un ejemplo: en su artículo 64, la Constitución de la República dispone que
“la ley, por mayoría de votos del total de componentes de cada Cámara, podrá
establecer normas generales (...) aplicables a los funcionarios de todos los
Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de algunos de
ellos, según los casos”. Una ley, en cumplimiento de esta disposición
constitucional, estatuye que los funcionarios de determinado Ente Autónomo
deben aprobar un examen o concurso para ascender a ciertos cargos. El
Directorio del Ente, mediante un reglamento, establece cómo será el examen o conur-so,
sobre qué temas versará, etcétera. Hasta aquí, se trata de normas abstractas,
generales, aplicables
a
todos los funcionarios de un órgano del Estado.
Pero
luego, el mismo Directorio debe ejecutar y concretar las normas generales y
dispondrá que María Fernández, que aprobó el examen o concurso, asciende a tal
grado y, en cambio, Juana Álvarez que fue reprobada no asciende.
Este
es el acto administrativo subjetivo o concreto, unilateral, de un órgano de la Administración Pública
del Estado.
Los
actos reglamentarios que están en el tercer escalón del Orden Jurídico, por
encima de las sentencias y los actos administrativos concretos, son también
denominados “actos administrativos”. Por eso, para evi-tar confusiones, deben
llamarse a estos del cuarto peldaño, “actos administrativos subjetivos,
concretos o individualizados”.
También
son actos subjetivos o concretos, pero de carácter privado, los contratos, es
decir los acuerdos de voluntades de dos personas y los testamentos que son las
declaraciones unilaterales de voluntad de una persona para ser cumplidas
después de su fallecimiento.
A
veces una de las normas del Orden Jurídico no se refiere a una cuestión específica
y el proceso de aplicación la saltea. Por ejemplo, si la Constitución no
resuelve una situación general, la ley no tiene que someterse a ninguna norma
superior y su libertad para resolver es total. Si, en cambio es la ley la que no
reglamenta determinado artículo de la Constitución, el decreto del Poder Ejecutivo
Nacional deberá cumplir directamente la Constitución. Y
lo mismo ocurre cuando el proceso “baja” por la vía departamen-tal.
PRINCIPIOS
DEL ORDEN JURÍDICO
Ya
hemos manifestado que el Orden Jurídico es un sistema coherente de normas.
Ellas se aplican en el territorio de un Estado y para las personas que
integran la población de ese Estado y por esa razón deben tener
coherencia.
Eso
significa que no deben contradecirse; pero las normas jurídicas son producto de
los seres humanos y éstos, que no son perfectos, pueden equivocarse. Por lo
tanto es posible, en los hechos, que existan normas contradictorias. Cuando se
produce esa circunstancia, como sólo puede aplicarse una norma y no dos, deben
utilizarse principios lógicos que hagan posible saber cuál de las normas
contradictorias debe ser aplicada y cuál debe considerarse inaplicable. Esos
principios lógicos son: A) principio de jerarquía; B) principio de competencia;
C) principio de derogación.
A)
Principio de jerarquía
Ya
vimos cómo las normas que integran un Orden Jurídico están jerarquizadas, es
decir que unas de ellas tienen más fuerza que otras. Por lo tanto, es de
sentido común que, en caso de contradicción entre dos normas de diferente
jerarquía, se aplique la que tiene mayor fuerza o jerarquía.
Por
ejemplo, la Constitución
establece en su artículo 26 que “a nadie se le aplicará la pena de muerte”. Si
el Código Penal, que es una ley, un acto legislativo nacional, dispone la pena
de muerte para determinado delito, esta disposición es inaplicable por
contradecir a una norma de superior jerarquía. Y lo mismo ocurre con los
decretos de las Juntas Departamentales (actos legislativos departamentales),
que se encuentran, junto con las leyes nacionales, en el segundo peldaño del
Orden Jurídico.
También
son inaplicables los actos reglamentarios, es decir los decretos del Poder
Ejecutivo Nacional y los de las Intendencias Departamentales, si contradicen a
las normas legislativas, del segundo escalón o a la propia Constitución de la República.
Y las
normas concretas o individualizadas (sentencias y actos administrativos subjetivos)
deben respetar a todas las normas generales. Según cuáles fueren las normas que
se contradicen, varían los procedimientos
para
declarar la inaplicabilidad de la inferior, pero siempre prima la aplicación de
la norma de mayor fuerza o jerarquía.
La Constitución (acto
constituyente), en virtud de ser la norma de mayor jerarquía, es la única que
no está condicionada y, por lo tanto, tiene plena libertad para establecer sus
disposiciones. Pero como esa norma
fundamental,
en su creación o en su reforma, debe ser aprobada por un plebiscito, es decir
por una decisión de la ciudadanía, en el Orden Jurídico uruguayo se garantiza
la supremacía de la voluntad popular y la sujeción de los gobernantes a la
norma jurídica. Este es un importante elemento
caracterizador
de la democracia.
La
jerarquía que debe tomarse en cuenta es la de las normas y no la de los órganos
que las elaboran, aunque estos constituyan una importante referencia para
identificar a las normas jurídicas. El Poder Legislativo no tiene mayor
jerarquía que el Ejecutivo y el Poder Judicial no la tiene menor respecto
de
los otros dos. Los tres Poderes del Estado tienen la misma jerarquía. Las que
la tienen diferente son las normas que emite cada uno de ellos.
En
algunos casos, incluso, un mismo órgano puede producir normas de distinta
jerarquía. Un reglamento es de mayor fuerza o jerarquía que un acto administrativo
subjetivo y ambas clases de normas pueden provenir del Poder Ejecutivo o del
órgano principal (jerarca) de un Ente Autónomo, además de otros. Veamos un
ejemplo: el Consejo Directivo Central (CODICEN) de la Administración Nacional
de Educación Pública (ANEP) establece en el Estatuto del Funcionario Docente
(reglamento) que los docentes del servicio sólo pueden ingresar a la
efectividad mediante concurso.
Por
acto administrativo subjetivo no puede disponer otra forma distinta, aunque el
reglamento lo haya emitido el mismo órgano. Puede sí reformar el reglamento,
con determinadas formalidades, pero mientras esta norma general mantenga su
vigencia no puede contradecirla por una norma subjetiva
(concreta).
Los
medios para hacer efectivo el principio de jerarquía son: 1) la declaración de
inconstitucionalidad de los actos legislativos por parte de la Suprema Corte de Justicia
(Arts. 256 a
261 de la Constitución);
2) los recursos ante el órgano que dictó un acto administrativo o su jerarca,
para que lo revoque y si no lo hace, la acción de nulidad ante el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo (Arts. 309 a 319 de la Constitución).
B)
Principio de competencia
Este
principio se aplica cuando se contradicen dos normas de la misma jerarquía pero
creadas, emitidas, por órganos diferentes, es decir, dos normas con igual
fuerza o jerarquía pero con distinta competencia.
La
competencia podemos definirla como la aptitud jurídica que tiene un órgano,
esto es, la posibilidad de resolver sobre tal o cual problema.
La Constitución es la
norma fundamental y, por lo tanto, la que dispone cuál es la competencia de
cada órgano y de cada norma que ellos emitan.
Una
ley nacional, por ejemplo, está autorizada, tiene la competencia, para resolver
sobre el régimen de la familia, la adquisición y transmisión de la propiedad y
la tipificación de los delitos y las penas que le corresponden a cada uno de
ellos, entre otras materias. Un decreto de la Junta Departamental
no puede,
en
cambio, intervenir en estos casos y si lo hace, no será aplicable. Si se
contradicen ambas normas, sólo se podrá aplicar la ley.
Pero
si se trata de un problema urbanístico concerniente a una determinada ciudad o
Departamento de la República,
la solución es la inversa: en este caso la competencia corresponde al Decreto
de la Junta
Departamental y éste será aplicable y no la ley nacional. Y
lo mismo ocurre en el tercero y cuarto escalón del Orden Jurídico.
A
veces la solución no ofrece dificultades, pero en algunas ocasiones puede haber
un conflicto de compe-tencia. Podemos citar aquí, como ejemplo, una situación
que tuvo lugar algunos años atrás. Cuando se erigió la cruz en el Bulevar
Artigas, como homenaje a la visita del Papa en el año 1986, el Poder Legisla-tivo
Nacional decidió mantenerla permanentemente basándose en la facultad
(competencia) que le otorga la
Constitución de “...decretar honores públicos...” (Art. 85,
numeral 13). Pero la
Junta Departamental
de
Montevideo entendió que, si bien el Poder Legislativo tiene la facultad, la
competencia, para decretar honores públicos, la ubicación del monumento en un
determinado lugar es un problema urbanístico y,
por
ende, corresponde el Gobierno Departamental y no al Nacional. Por lo tanto,
éste puede decidir la erección el monumento pero no el lugar del emplazamiento.
Finalmente la cuestión no tuvo mayores consecuencias, pero sí hubo, por lo
menos, un principio de conflicto de competencias.
C)
Principio de derogación
Este
principio se aplica cuando se contradicen dos normas de la misma jerarquía y
emanadas del mismo órgano, es decir dos normas de igual naturaleza. Dos
Constituciones, dos leyes nacionales, dos decretos de las Juntas
Departamentales, etcétera.
En
este caso, prima la validez de la norma posterior, que deroga a la anterior,
la deja sin efecto, la borra, si se nos permite una expresión tan poco
científica.
La Constitución vigente
de 1967 derogó la
Constitución de 1952 y ésta había derogado la de 1942. La ley
del año 1995 que establece la mayoría de edad a los dieciocho años, derogó el
artículo 280, numeral 2°, del Código Civil, que es una ley. Esta norma disponía
que la mayoría de edad se alcanzaba a los veintiún años de edad. En este caso
la derogación es parcial, ya que sólo quedó sin efecto, fue derogada, una
parte de una ley y no toda la ley.
La derogación
de una norma por otra posterior puede ser expresa o tácita. Es
expresa cuando la ley posterior dice explícitamente (expresamente) que deroga a
otra norma anterior determinada. Es en cambio tácita cuando no lo dice pero la
contradice en su contenido.
En el
Uruguay, la pena de muerte fue abolida por una ley del año 1907. El Código
Penal de 1889 establecía la pena de muerte. La ley de 1907, al abolirla, aunque
no mencione al Código Penal, que también es una ley, lo contradice y, por lo
tanto deroga la disposición del Código que disponía la
pena
de muerte.
La Constitución de 1918,
que derogó la de 1830, estableció expresa mente que “a nadie se le aplicará la
pena de muerte” y esa norma se mantuvo hasta ahora en todas las Constituciones.
Ya no se trata, entonces, de un problema de derogación sino de jerarquía. Sólo
mediante un plebiscito puede ser modificada. Esperemos que el pueblo uruguayo
no cometa nunca un error tan tremendo.
Cuando
una norma es posterior y además de superior jerarquía, también deroga a la
anterior. Esto es importante, puesto que la derogación significa la
desaparición total y general de la norma derogada. La aplicación del principio
de jerarquía, en cambio, no implica necesariamente la derogación de la norma
inferior sino su inaplicabilidad, a veces sólo para un caso concreto. Por eso
en este caso debe aplicarse el principio de derogación y no el de jerarquía.
Los
principios del Orden Jurídico se basan, en definitiva, en el sentido común. Una
norma de mayor jerarquía prima sobre otra de menor jerarquía.
Una
norma establecida por un órgano competente tiene validez y no la tiene una
procedente de un órgano incompetente. Y, finalmente, una norma de igual o mayor
jerarquía y competencia que otra la deja sin efecto, la deroga, cuando es posterior.
Extraído del Libro: "Derecho al derecho"
